混合所有制是辦學體制的一個重要創(chuàng)新，有利于破解辦學體制多元化進程中長期存在的難題。然而，實踐中還需要澄清對混合所有制在職業(yè)教育領(lǐng)域應(yīng)用的意義、內(nèi)涵、范圍、限定條件等的模糊認識，保證職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌谝?guī)范化法制化的軌道上運行。

混合所有制作為社會主義公有制的重要實現(xiàn)形式，在國有企業(yè)改革中發(fā)揮了重要推動作用。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，肯定了混合所有制經(jīng)濟是“基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，進一步明確發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意義在于使國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，促進各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展；發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重點舉措是，進一步推動國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟，允許非國有資本參股國有資本投資項目，允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股?；旌纤兄平?jīng)濟改革，對盤活國有資產(chǎn)、吸引民間資金進入各個領(lǐng)域特別是原先未開放的領(lǐng)域、推動建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建設(shè)統(tǒng)一開放、公平有序的市場體系具有重要意義。

教育是社會公益事業(yè)，學校與企業(yè)不同，但教育領(lǐng)域同樣存在經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置、產(chǎn)權(quán)激勵、利益分配問題。職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作需要企業(yè)的深度參與。校企合作辦學過程中，在明確資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，打破原有的“非公即民”的固有思維，借鑒經(jīng)濟混合所有制模式探索發(fā)展一批混合所有制學校，其意義在于：

第一，有利于整合和擴大職業(yè)教育辦學資源。實習實訓設(shè)施、課程、耗材等，是職業(yè)教育的核心資源，也是企業(yè)參與辦學的優(yōu)勢資源?；旌纤兄颇Ｊ侥軌蛟诒３制髽I(yè)對這些資產(chǎn)所有權(quán)不變的情況下，使之為學校所用，解決了校企合作中的產(chǎn)權(quán)問題，掃除了企業(yè)以資產(chǎn)參與職業(yè)教育的后顧之憂。

第二，有利于建立學校發(fā)展的穩(wěn)定預(yù)期。在目前的政策環(huán)境下，社會力量與政府、國有資本合作辦學，有利于民辦學校發(fā)展融入政府實施的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，落實政府對民辦學校的扶持政策，保障學校本身的穩(wěn)定發(fā)展。混合所有制學校是社會力量參與教育更持久更穩(wěn)定的平臺，為民間資本找到可靠的歸宿，為職業(yè)教育提供可靠的教民間資金支持。

第三，有利于創(chuàng)新職業(yè)院校治理體制機制。吸納企業(yè)參與學校治理，是職業(yè)院校發(fā)展的必由之路?；旌纤兄茖W校可以將政府力量、社會力量、市場力量有機融合，探索三方合作治理教育的新模式，有利于三方取長補短、相互促進，共同提供有質(zhì)量、多樣化的公共教育服務(wù)。

第四，有利于加快公辦職業(yè)學校辦學體制改革。要改變目前政府辦學為主的格局，就意味著一大批公辦職業(yè)院校將向政府與企業(yè)合作辦學乃至企業(yè)辦學過度?；旌纤兄颇Ｊ綄樯鐣α繀⑴c公辦學校辦學體制改革探索可行的路徑?，F(xiàn)階段，可以利用混合所有制辦學改造一部分產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、辦學質(zhì)量不高甚至生存困難的公辦和民辦學校，盤活國有和民間的教育資產(chǎn)，提高資源使用效率。

明確混合所有制學校的內(nèi)涵，才能遵循混合所有制經(jīng)濟改革的意圖、發(fā)揮混合所有制優(yōu)勢、確定改革推進重點，也是準確定位混合所有制改革遇到的政策和法律問題的前提。按照混合所有制的意愿，其應(yīng)至少具有以下四個基本特征：

一是有國有資本和民間資本作為舉辦者投入?；旌纤兄妻k學有多種形式，但在政府、企事業(yè)單位、社會團體和公民個人等辦學主體中，至少有公和非公兩個主體聯(lián)合舉辦，并對學校資產(chǎn)擁有相應(yīng)所有權(quán)。有人將股份制學校等同于混合所有制學校，這種太泛化的定義會模糊混合所有制學校集合政府、社會和市場幾方面合力的作用。政府或國有企業(yè)事業(yè)單位作為舉辦者之一，并且只擁有部分舉辦者產(chǎn)權(quán)，這項改革才有新的探索意義。

二是學校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰?；旌纤兄剖琴Y產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰條件下的混合，在此基礎(chǔ)上才能明確各方的權(quán)益利益關(guān)系，形成多種不同的組合形式。不僅要明確學校中政府投入形成的資產(chǎn)、舉辦者投入形成的資產(chǎn)、辦學積累形成的資產(chǎn)、社會捐贈形成的資產(chǎn)等的產(chǎn)權(quán)歸屬，更重要的是要明確政府、企事業(yè)單位、社會團體、公民個人的舉辦者所有權(quán)和相應(yīng)權(quán)益。

三是擁有與學校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的現(xiàn)代學校治理結(jié)構(gòu)。完善現(xiàn)代企業(yè)制度和完善現(xiàn)代學校制度，共同的核心問題是處理好委托代理關(guān)系。建立與學校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的學校治理結(jié)構(gòu)，是形成政府與市場、社會力量優(yōu)勢互補的關(guān)鍵。應(yīng)將出資份額作為舉辦者在學校治理中決策權(quán)的一個重要依據(jù)，但又根據(jù)學校類型有所區(qū)別。一般來講，營利性學校的治理結(jié)構(gòu)更接近于現(xiàn)代企業(yè)。在非營利性學校，應(yīng)在學校治理結(jié)構(gòu)中為舉辦者之外的社會力量留出充分空間。

四是符合法律法規(guī)規(guī)范和政策鼓勵方向?，F(xiàn)有的股份制職業(yè)院校等公私合作形式，基本上尚未按照2016年民辦教育促進法修正案要起進行營利性和非營利性分類登記，其資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系等需要按照新法調(diào)整。在目前職業(yè)教育政策背景下，鼓勵職業(yè)教育混合所有制改革，應(yīng)優(yōu)先鼓勵企業(yè)參與舉辦職業(yè)院校，并能夠發(fā)揮企業(yè)自身的技術(shù)優(yōu)勢，以利于產(chǎn)教融合、校企合作培養(yǎng)人才，避免混合有制辦學成為單純的資本運作行為。

混合所有制學校并不是一種從經(jīng)濟領(lǐng)域簡單照搬的概念，也不是沒有任何實踐基礎(chǔ)的“空中樓閣”。然而，目前存在多種多樣的社會力量與政府和國有資本合作辦學形式，但滿足混合所有制學校的規(guī)范性內(nèi)涵、又符合《民辦教育促進法》關(guān)于營利性與非營利性民辦學校分類管理要求的卻不多見。作為一種新型辦學模式，混合所有制改革還面臨一些關(guān)鍵的法律和政策問題。

由于有社會力量作為舉辦者，混合所有制學校顯然不同于傳統(tǒng)的公辦學校，但《民辦教育促進法》中并沒有關(guān)于混合所有制學校的條款。其中規(guī)定：國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學校及其他教育機構(gòu)的活動，適用本法。學校在舉辦環(huán)節(jié)有國有資產(chǎn)作為舉辦者投入、沒有國家財政性經(jīng)費作為舉辦者投入的，可以適用《民辦教育促進法》。這類混合所有制學校作為民辦學校的法律地位是明確的，可以按照民辦學校支持、規(guī)范和管理。

反過來，如果混合所有制學校在舉辦環(huán)節(jié)有國家財政性經(jīng)費參與，就不適用《民辦教育促進法》，就只能按照公辦學校進行規(guī)范和管理；財政資金支持混合所有制學校，只能在學校設(shè)立后作為支持政策實施。當前混合所有制辦學探索中，存在政府以財政資金參與舉辦的情況，如果這些學校均按照公辦學校規(guī)范，援引適用于公辦學校管理模式，就失去了改革的意義?；旌纤兄茖W校如果因此把財政性資金參與辦學排除在外，則會限制政府與社會力量合作的靈活性和多樣化。

2017年9月1日開始實施的新民辦教育促進法，確立了非營利性民辦學校的兩個基本標準：一是學校的舉辦者不取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學；二是學校終止辦學“清償后的剩余資產(chǎn)，繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學”?！睹穹ǖ洹返?5條規(guī)定，“為公益目的成立的法人終止時，不得向出資人、設(shè)立人或者會員分配財產(chǎn)”。據(jù)此，非營利性學校在設(shè)立時，出資人、設(shè)立人和會員就不具有對辦學資產(chǎn)的完全所有權(quán)。而混合所有制的“所有”含義，則是清晰主張對學校資產(chǎn)的剩余索取權(quán)。因此，按照現(xiàn)行法律，混合所有制是無法在非營利性學校實現(xiàn)的。營利性學校終止辦學時的資產(chǎn)可以按照《公司法》進行處理，表明營利性學校可以實行混合所有制。

2016年公布的全國人大常委會《關(guān)于修改民辦教育促進法的決定》還規(guī)定，本決定公布之前設(shè)立的民辦學校終止時，民辦學校的財產(chǎn)依照本法規(guī)定進行清償后有剩余的，“可以給予出資者相應(yīng)的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學”。2016年11月7日以前設(shè)立的民辦學校的出資人、舉辦者等，如果僅僅以學校終止辦學后來自剩余資產(chǎn)的“補償和獎勵”作為對學校資產(chǎn)權(quán)益的主張，則混合所有制也可以實現(xiàn)，但前提是要基于對補償和獎勵的實現(xiàn)程度及額度的確切預(yù)期或者法律保障。合作辦學各方也可能僅僅為整合資源、辦好學校而進行聯(lián)合，不主張學校資產(chǎn)的剩余索取權(quán)，那么對學校資產(chǎn)的“所有”權(quán)在某種程度上是虛擬的、只是為完善學校運行機制和治理結(jié)構(gòu)服務(wù)，那么非營利性學校的混合所有制也能夠?qū)崿F(xiàn)。

國有資產(chǎn)的參與是混合所有制辦學必不可少的條件。現(xiàn)有公辦職業(yè)院校引入民間資本進行混合所有制改革，或者進行其他形式的合作辦學，本質(zhì)上都是改變政府作為職業(yè)院校單一辦學主體的狀況，必須打破原有公辦學校體制機制，才能賦予學校新的活力。這就意味著改革后的職業(yè)院校應(yīng)適用民辦學校的法律和政策規(guī)范，在辦學體制上應(yīng)屬于民辦學校。國有企業(yè)與民營企業(yè)合作舉辦職業(yè)院校，或者參與現(xiàn)有民辦職業(yè)院校辦學，同樣應(yīng)適用民辦學校學校的法律和政策規(guī)范。公辦職業(yè)院校轉(zhuǎn)制和國有企業(yè)參與舉辦民辦學校，都會涉及國有資產(chǎn)進入民辦學校的問題。

《民辦教育促進法》第36條規(guī)定，“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)”。第59條規(guī)定，“非營利性民辦學校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學”。據(jù)此，國有資產(chǎn)投入民辦學校作為辦學資產(chǎn)，并完成法人財產(chǎn)過戶登記，在學校存續(xù)期間和終止辦學后將按照學校法人財產(chǎn)和剩余財產(chǎn)處理，特別是有可能納入終止辦學清償成本，剩余部分必須用于繼續(xù)舉辦非營利的教育事業(yè)。雖然現(xiàn)行《民辦教育促進法實施條例》規(guī)定，“民辦學校中的國有資產(chǎn)的監(jiān)督、管理，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但是在學校存續(xù)過程中，國有資產(chǎn)作為舉辦者投入資產(chǎn)和學校法人財產(chǎn)的組成部分如何保證獨立完整、學校終止時的債務(wù)償還和剩余資產(chǎn)處理如何保證國有資產(chǎn)不流失、固定資產(chǎn)折舊也無法保證國有資產(chǎn)保值增值，都是不小的難題。這些問題將增加國有資本、公辦職業(yè)院校參與非營利性混合所有制辦學的顧慮。

在當前推進職業(yè)院校辦學體制多元化的進程中，應(yīng)當鼓勵探索多種形式的政府、企業(yè)、學校合作模式。實踐中很多不符合混合所有制規(guī)范內(nèi)涵的合作模式之所以也冠之以混合所有制，是因為在職業(yè)院校辦學體制改革中還缺乏更多國家認可的模式?；旌纤兄谱鳛橥苿勇殬I(yè)院校辦學體制改革的一面旗幟，盡管還面臨一些法律難題，但在解決公私合作辦學諸多體制機制障礙過程中，應(yīng)當發(fā)揮突破口的作用，在現(xiàn)有法律框架之下探索多種可能的模式。

新的民辦教育促進法確定了營利性與非營利性民辦學校分類管理的原則，除義務(wù)教育以外允許舉辦營利性的民辦學校，但對非營利性民辦學校規(guī)定了更優(yōu)惠的支持政策。實踐中，各地對各級各類教育舉辦營利性民辦學校態(tài)度并不是很積極，這是國家政策傾向，也是學歷教育（包括學前教育）特點和我國國情所決定的。職業(yè)教育是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)系最緊密的教育，是直接面向市場、服務(wù)就業(yè)的一種教育類型，需要與企業(yè)密切合作。在某種程度上，職業(yè)院校比其他類型學校更要遵循市場規(guī)律和企業(yè)規(guī)則。因此在職業(yè)教育領(lǐng)域、在推進辦學體制多元化的進程中，應(yīng)適當放寬營利性職業(yè)院校的準入。從前文可以看出，不管是從混合所有制的產(chǎn)權(quán)安排，還是從國有企業(yè)作為辦學主體的角度考慮，舉辦營利性混合所有制職業(yè)院校遇到的法律障礙都最小。因此，應(yīng)當將營利性與非營利性民辦學校分類管理改革與職業(yè)院校混合所有制改革結(jié)合起來，根據(jù)舉辦者的意愿，規(guī)劃建設(shè)和推動一批營利性混合所有制職業(yè)院校。

職業(yè)教育的最薄弱環(huán)節(jié)在于實訓和實踐，實訓中心是專門技能培養(yǎng)的核心場所，也是校企合作的關(guān)鍵聯(lián)結(jié)接點。在非營利性職業(yè)院?；旌纤兄铺剿飨抻诂F(xiàn)行法律規(guī)范而舉步維艱的情況下，政府與企業(yè)、公辦學校與企業(yè)繞開學校舉辦層面的資產(chǎn)所有權(quán)限制，聯(lián)合設(shè)立混合所有制的實訓中心或者企業(yè)學院，作為獨立設(shè)置的非學歷教育機構(gòu)，可以解決職業(yè)教育發(fā)展的亟需。實訓中心或企業(yè)學院采取校企聯(lián)合的方式開發(fā)實訓課程、技能等級標準，提供技能測試，提供真實的職業(yè)場景體驗；可以注冊為營利性機構(gòu)，但不影響面向區(qū)域內(nèi)外的職業(yè)院校乃至學生個人、社會從業(yè)者提供服務(wù)。職業(yè)院校可以以購買服務(wù)的形式為實訓中心或企業(yè)學院提供運營經(jīng)費，對其承擔的公益性較強服務(wù)，政府可以采取政府購買或項目補貼的方式提供資助。

這種模式是指，政府、國有或非國有企業(yè)、民間資本等成立混合所有制教育資產(chǎn)管理公司或教育集團公司，興辦非營利性學?；蛘邊⑴c現(xiàn)有公、民辦職業(yè)院校的辦學體制改革。混合所有制公司辦學，可以繞開非營利性職業(yè)院校層面的產(chǎn)權(quán)劃分問題，各方出資人可以在公司層面明確出資產(chǎn)權(quán)，但不涉及其舉辦的非營利性學校的法人財產(chǎn)?；旌纤兄乒九e辦者可以以固定資產(chǎn)、資金、技術(shù)和管理等作為舉辦投入，作為一所或多所學校的舉辦者，通過提供后勤、物業(yè)管理服務(wù)、學校管理、教育教學、固定資產(chǎn)租賃等服務(wù)，以關(guān)聯(lián)交易或者對其他學校服務(wù)的方式獲得營收并以此補償投入學校的辦學資金?；旌纤兄乒緟⑴c舉辦職業(yè)院校，可以將學校的核心產(chǎn)品和特色服務(wù)再加工、再設(shè)計成為可以推廣的產(chǎn)品，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，并為學校引入新的發(fā)展資金，改造學校治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式，給學校發(fā)展注入活力。但為防止學校與公司舉辦者之間的過渡和不當關(guān)聯(lián)交易，應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)管政策。

公益信托指為了公共利益的目的而設(shè)立的信托?！吨腥A人民共和國信托法》規(guī)定，為了發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)而設(shè)立的信托，屬于公益信托。公益信托業(yè)務(wù)可以采取單一信托和集合信托兩種形式，混合所有制學校適合于集合信托。其中國有資本單獨記賬，民間資本投資人可以擁有資產(chǎn)所有權(quán)，收益歸學校法人所有，用于辦學。教育公益信托的設(shè)立和確定受托人，應(yīng)當經(jīng)有關(guān)教育行政管理部門（公益事業(yè)管理機構(gòu)）批準，確定公益信托資金來源及設(shè)立信托的公益性目的。教育公益信托，可以有三種途徑：一是政府和政府以外的出資者將現(xiàn)有信托機構(gòu)作為受托人、以學校為受益人，以受托人作為學校舉辦者；二是賦予職業(yè)院校以受托人資格，各方出資者將財產(chǎn)投入學校，以學校的在校學生為受益人；三是設(shè)立教育信托機構(gòu)作為受托人，將學校、學生、教師作為受益人。教育公益信托資產(chǎn)在學校存續(xù)期間為學校的法人財產(chǎn)，運營帶來的收益直接為受益人享有并消費，出資者有權(quán)在學校終止后收回資產(chǎn)，但一般受托人不應(yīng)承諾信托資產(chǎn)的增值。公益信托機制很好地解決了非營利性學校資產(chǎn)“所有”與“所用”的關(guān)系，照顧出資人的財產(chǎn)權(quán)利并維護混合所有制學校的非營利性，在投資辦學和捐贈辦學之間開辟一條非營利教育事業(yè)發(fā)展的新路，但其背后必須有一整套更為復(fù)雜的制度設(shè)計，仍然需要規(guī)避與現(xiàn)有法律的沖突。